La déréglementation du Plan Régional d’Affectation du Sol (PRAS)

Article paru dans La Lettre aux Habitants n°83, mars 2015

L’objectif original du P.R.A.S. : Un garde fou

Le maintien d’une diversité des fonctions et des équipements dans le tissu urbain est une question cruciale qui s’est posée dès les années ’70 et lors de l’élaboration du premier Plan de Secteur bruxellois (finalement adopté en 1979). Afin d’assurer cet équilibre et au vu des pressions immobilières qui ne faisaient déjà que croître, le législateur de l’époque avait bien identifié l’utilité de préserver du cadre spéculatif des terrains à faible valeur foncière. C’est ainsi que naquirent les concepts de « zones vertes », de « zones de sport et de loisir de plein air » ou encore de « zones d’équipement collectif et d’intérêt public » qui furent dotées d’un statut réglementaire spécifique. Avec l’adoption du Plan Régional d’Affectation du Sol (PRAS) en 2001, ce principe de « dévalorisation foncière » fut pleinement confirmé et semblait donc acquis pour le long terme, voire même renforcé (notamment par sa participation au concept de maillage vert).

Contournement d’un système considéré comme contraignant

Suite à une pression foncière toujours plus forte, ce principe « protectionniste  » s’est finalement érodé et semble aujourd’hui en perdition. Les autorités publiques sont désormais enclines à accorder des exceptions et à voir dans les zones protégées, au gré d’interprétations très « tolérantes », un substitut foncier pour divers projets de développement


En 2006 le groupe immobilier Beaufort Houses, acquiert la clinique des Deux Alice en vue de la transformer en un ensemble de logements de "standing". Ce groupe n’en est pas à sa première opération immobilière en zone bleue (zone affectée à l’équipement publique et d’intérêt collectif) puisqu’on lui doit déjà la réaffectation de l’ancienne clinique Ste Elisabeth en complexe résidentiel de grand luxe. La commune d’Uccle à accompagné la transaction via la mise en place d’un Plan Particulier d’Affectation du Sol (PPAS). Lire plus

Un glissement progressif

Depuis quelques années, on constate un certain glissement d’affectation d’une zone à l’autre, suivant les opportunités et les intérêts en jeu. Le schéma est classique : dans un premier temps on demande de joindre à l’affectation foncière prévue par le PRAS une fonction différente censée - pour respecter le prescrit légal - lui être accessoire. Au final la fonction de base se marginalise, voire disparaît complètement en faveur de la fonction parasitaire autrement plus rentable. C’est ainsi que de plus en plus souvent on permet dans toute la Région bruxelloise la construction :

  • d’équipements de loisir au sein de zones destinées exclusivement à la conservation et à la régénération du milieu naturel ;
  • d’infrastructures d’équipements collectifs et d’intérêt public là où n’est autorisé que le sport et le loisir de plein air (interprétation extensive de la prescription générale 0.7) ;
  • de logements en zones réservées à l’équipement collectif ;
  • de grands commerces en zone d’équipement collectif (ou d’industrie urbaine) ;
  • etc. . .

Ce phénomène de déréglementation est insidieux car les cas ayant été autorisés font office de « précédents » et nourrissent une jurisprudence administrative contraire à l’esprit originel du Plan.

Le futur déménagement du la clinique Edith Cavell - Chirec vers Delta est corrélé à un gros projet de promotion immobilière qui vise à la transformation de la clinique actuelle en un complexe de logements « de standing ». Ce projet, qui fit l’objet d’une enquête publique en automne 2012, se positionnait clairement à l’encontre des prescriptions du PRAS. Lire plus

Déréglementation du PRAS pour redynamiser l’attractivité de la Région : un jeu de dupes ?

Le phénomène de déréglementation [1] s’est vu institutionnalisé depuis décembre 2013 à travers la modification du PRAS renommé pour l’occasion « PRAS Démographique ».

Les quelques adaptations apportées ci et là au texte (prescriptions littérales du Plan) semblent à première vue d’ordre « cosmétique ». Leurs conséquences en matière d’aménagement du territoire sont pourtant non négligeables. Ainsi, par exemple, suite à la modification de la prescription 8.1. et 8.2, la construction de logements et de commerces est dorénavant ouvertement autorisée en zone d’équipements d’intérêt collectif ou de service public [2].

Cette façon de procéder à permis la réalisation de plus-values foncières parfois fabuleuses ; un terrain acquis au prix du mètre carré d’un terrain de sport de plein air ou d’équipement collectif se voit autorisé d’un coup à accueillir du logement. Qui plus est, dès lors que ceux-ci sont construits en hauteur, cela permet de réaliser des plus-values plus qu’appréciables. Cette latitude offerte par le PRAS Démographique au secteur du logement, est officiellement justifiée comme une réponse nécessaire au « boom démographique » censé affecter la Région bruxelloise. Cependant, nonobstant les réels besoins sociétaux [3], la politique de la Région semble surtout viser à retenir la classe moyenne, aisée et accessoirement internationale en ses frontières [4], ceci pour d’évidentes raisons de recettes fiscales. En vue de cet objectif et compte tenu de l’importante densité bâtie du territoire, nos décideurs ont considéré approprié de libérer de nouveaux terrains (réservés jusqu’alors à quelques affectations restreintes), en vue de redynamiser l’attractivité de Bruxelles aux yeux des investisseurs [5]. Ainsi, la modification du PRAS constituerait avant tout une opération de valorisation foncière, de City Marketing [6]. Or, se pose la question de l’intérêt, pour la collectivité, de ce type de stratégie marchande souvent à court terme et qui pousse à mettre Bruxelles en concurrence avec la périphérie, voire avec les villes des pays voisins. Ne s’agit-il pas finalement d’un jeu de dupes au détriment de l’intérêt général ?

En 2012, le Tennis Club de l’Observatoire (TCO) a fait l’objet d’une demande de permis d’urbanisme qui portait notamment sur la construction d’un vaste bâtiment en intérieur d’îlot. Il aura fallu une mobilisation importante pour convaincre les autorités que les ambitions d’un promoteur privé ne pouvaient raisonnablement pas supplanter notamment les règles du PRAS. Lire plus

L’exemple actuel le plus flagrant est l’absurde suroffre commerciale qui se profile au nord de Bruxelles avec la construction de 3 méga centres commerciaux qui se situent dans un rayon d’à peine 7 km. Cette situation insensée n’aurait probablement pas pu avoir lieu sans la récente modification des prescriptions du PRAS.

Ceci dit, le non sens commercial de cet exemple ne représente que la partie visible de l’iceberg. La marchandisation accélérée des derniers terrains non bâtis et/ou anciennement préservées du cadre spéculatif, risque d’engendrer une dangereuse bombe à retardement tant les externalités négatives en matières sociale, environnementale et urbanistique restent généralement totalement sous-évaluées.

La marge de manœuvre est hélas très réduite pour contrer ce phénomène. Face à l’endettement croissant et à la crise des finances publiques, force est de constater que nos élus dépendent de plus en plus du secteur privé. Est-il raisonnable de faire fréquemment appel aux partenariats public - privé (ppp) [7] ou à mettre en vente sur le marché privé les derniers grands domaines publics pour financer les mission de service public et d’intérêt collectif [8] ? Ne faut-il pas rester vigilant pour que ce phénomène ne se fasse pas au détriment des réelles politiques sociales de redistribution équilibrées [9] en matière d’équipement et de production de logements sociaux notamment ?

Le terrain dit “Solvay sport”, affecté au PRAS en zone de sport et de loisirs de plein air est situé à un jet de pierre de l’hippodrome de Boitsfort. La chaîne de clubs de sports de luxe ASPRIA y prévoit la construction d’un hôtel de luxe adossé à un vaste centre « wellness ». Alors que la commission de concertation avait rendu un avis négatif en avril 2014, le fonctionnaire délégué a néanmoins accordé les permis d’environnement et d’urbanisme au mois de juillet de la même année. Dès la notification de la décision, la ville de Bruxelles d’une part, les communes d’Uccle et de Boitsfort ainsi que des riverains d’autre part, ont introduit un recours en annulation auprès des Collèges d’environnement et d’urbanisme. Lire plus

Décalage entre réglementation et gestion courante des affaires

Malgré la nécessité de préserver des garde-fous, il faut reconnaître que le système actuel de hiérarchie des plans (depuis 2001) est formellement assez rigide. Du coup, il existe un grand décalage entre la temporalité d’un outil complexe comme le PRAS et la gestion courante des affaires. Ce décalage explique partiellement pourquoi, dans certains cas, on en est revenu à des situations qui peuvent faire penser à l’obscurantisme urbanistique des années 1960 et 1970. Enfin, il explique également le pourquoi du PRAS démographique et la vague « d’ajustements » qu’il a permis.

Le centre de plongée bien connu Némo33, est, peu de monde s’en doute, implanté en zone de sports et de loisirs de plein air. La réglementation en la matière est très claire. En principe, ces zones ne sont même pas habilitées à accueillir des infrastructures sportives couvertes (piscines, hall multisports...). Or, en 2015, outre la demande de régularisation de toutes une série d’infractions urbanistiques commises, Nemo 33 sollicite l’autorisation d’exploiter en plus d’une nouvelle piscine de 40m de profondeur, une structure hôtelière de plus de 226 lits (!),146 places de parkings et de construire deux grandes éoliennes. Lire plus

Ajoutons que l’urbanisme est une matière qui connaît progressivement un excès de juridisme. Le citoyen est de plus en plus mis à l’écart du débat démocratique car n’y comprenant plus rien. Cette situation s’est encore aggravée avec l’adoption de la loi du 19 janvier 2014 réformant la procédure devant le Conseil d’Etat. L’introduction d’un recours en annulation (et éventuellement en suspension) contre un permis d’urbanisme a été rendu quasi impossible sans l’aide d’un avocat spécialisé et sans des moyens financiers très importants (de l’ordre de minimum 4 à 5 mille euros) [10]. Dans ce contexte, l’opportunisme de certains « courtisans de cabinets », qui n’hésitent pas à exploiter les failles et les faiblesses de cette situation à leur avantage (sans beaucoup d’égard pour l’intérêt général) est évidemment déplorable. Mais c’est davantage l’attitude de certains acteurs politiques qui est fâcheuse : ils prétendent défendre l’intérêt commun (et édictent des réglementations dans ce sens) et agissent pourtant de manière contraire.

En mai 2014 la commune de Berchem-Ste-Agathe rachetait au prix de 4.500.000 € le vaste complexe sportif de la Banque Nationale situé sur son territoire et affecté au PRAS en zone de sports et loisirs de plein air. L’objectif de l’opération allait clairement dans le sens écologique et social. La Région a accepté de supporter l’opération. Un cas exemplaire. Lire plus

On se trouve confronté à un constat général qui pourrait paraître sans solution face à des problèmes très locaux. Or, il y a bien des solutions puisqu’ils sont in fine conditionnés par les agissements et les décisions de nos représentants communaux et régionaux. De nombreuses villes sont gérées avec des modèles de planification continus et évolutifs. Sans être parfaits, ces modèles permettent au moins que toute décision soit portée sur le plan politique et reste dans le champ d’un fonctionnement démocratique normal. En attendant, les autorités communales et régionales ne doivent avoir qu’un seul objectif : le respect des règlements et de la configuration du territoire tels que résultant de processus transparents et démocratiques.

1er mars 2015