VOUS AVEZ DIT : « PARTICIPATION CITOYENNE » ?

L’expression est à la mode. Si elle correspond parfois à une certaine réalité, elle se révèle d’autres fois assez illusoire.

Un constat : la prise de conscience d’une conception dynamique de la démocratie

Cette dynamique ne va pas à l’encontre des principes fondamentaux de la démocratie parlementaire représentative, même si certains revendiquent plutôt l’adoption d’un système de démocratie directe. Ainsi, au niveau de l’Union Européenne, des règlements et directives ont été adoptés dans la perspective d’impliquer une plus grande participation de la population dans tout ce qui concerne la construction de notre environnement urbain. Plusieurs éléments sont à l’origine de cette conjoncture :

  • Les politiques sociales du siècle dernier ont généré une émancipation générale de la population ; jouissant d’un niveau culturel plus élevé, la société à tendance à être plus critique, plus engagée.
  • Depuis près de 50 ans, le combat citoyen a rempli un rôle instituant qui a inspiré les actuelles dynamiques dites participatives ; le militantisme historique (marqué par les débuts d’associations environnementales) a fortement marqué les mentalités d’autant plus que certaines personnalités actives dans ces associations ont ensuite rejoint les différentes sphères du pouvoir ou de l’administration.
  • Les nouveaux outils technologiques liés à l’apparition d’Internet ont facilité l’accès à l’information ; les possibilités offertes par ces outils
  • dépassent d’ailleurs le registre purement de l’information (à sens unique) ; en développant le principe de l’interactivité, ces outils ont bousculé les fondements médiatiques traditionnels.

Un façadisme de participation

Mais avec les années, les plus-values sociales de ces acquis ont progressivement perdu de leur vigueur. A Bruxelles, la réglementation en matière d’urbanisme est devenue, à force de multiples révisions, d’une part très lourde, même opaque, et d’autre part de plus en plus partiale. Ce constat semble être partagé par l’échevin ucclois de l’Urbanisme Marc Cools [1] : « Le droit de l’urbanisme n’a plus de cohérence à Bruxelles. (...) Une législation sans balises claires, hyper complexe et dont certains processus de décision sont opaques crée un risque d’arbitraire. L’interventionnisme des cabinets ministériels dans certains dossiers suscite beaucoup d’interrogations. La lourdeur et la lenteur des procédures pénalisent tous ceux, et en premier les particuliers, qui veulent construire et investir à Bruxelles. » En outre, le registre de la « communication » a tendance à se substituer à la nécessité d’entretenir un réel débat informé et contradictoire [2]

Certains promoteurs - qu’ils soient publics ou privés – prétendent « informer » et même solliciter l’avis des habitants, mais soit c’est purement cosmétique (« on va réorganiser tel espace public : quelle couleur souhaitez-vous pour les corbeilles à papier ? »), soit on ne dit pas ce qui est important (« on va rénover l’hippodrome de manière écologique » alors que la finalité est d’y créer de l’événementiel). Des observateurs n’hésitent pas à parler à ce propos de « façadisme de participation ».

La conjoncture actuelle

Reconfiguration des rapports de forces présidant à la construction de la ville.

Par essence, « faire la ville » est une activité sociale conflictuelle [3]. Autant d’actions qui mettent en présence des désirs, des ambitions et des intérêts variés et le plus souvent contradictoires. Il y a 6 ans, Mathieu Van Criekingen relevait trois raisons principales qui expliquent à Bruxelles le changement de conjoncture d’où découle le sentiment de perte de démocratie :

  • la volonté très claire du pouvoir régional à considérer l’européanisation de Bruxelles comme une aubaine à développer à tout prix,
  • l’évolution des finances de la Région. Depuis les accords du Lambermont les recettes régionales sont fortement liées à la fiscalité immobilière (droit de succession et d’enregistrement). Du coup, on observe une résurgence des dynamiques immobilières guidées par les capitaux privés. Par ailleurs, ce marché ne se cantonne plus au secteur du bureau mais diversifie son risque en investissent dans le résidentiel haut de gamme, les maisons de repos et les projets mixtes.
  • L’émergence de nouveaux acteurs de « fabrique de la ville ». On assiste à une segmentation des outils opérationnels d’aménagement urbain en agences spécialisées. Le fonctionnement de ces agences para-régionales a tendance à se calquer sur celui des entreprises privées d’autant plus que le recours croissant à des Partenariats Privés Publics amène de facto à une prise accrue d’acteurs privés sur la fabrique de la ville et à une gestion du territoire de plus en plus imprégnée des normes managériales de la gouvernance d’entreprise (communication, rentabilité, image de marque, monitoring, etc…).

Mais n’existe-t-il pas encore une autre cause à ce façadisme de participation ? Nous le pensons et elle est pernicieuse : c’est la volonté du pouvoir politique de reprendre d’une main ce qu’il a concédé de l’autre. Ceci mérite un mot d’explication : Le pouvoir politique est de plus en plus obligé de faire preuve de transparence et de permettre aux habitants de faire connaître leur opinion. La législation de l’Union Européenne y est pour beaucoup. Songeons à la Convention d’Aarhus qui garantit à toute personne le droit d’être informée, de préférence en amont des projets, de s’impliquer dans les décisions et d’exercer des recours en matière environnementale. Cette Convention consacre donc le droit du citoyen à une place dans les débats environnementaux ; elle rencontre les exigences de transparence et de proximité, synonymes de bonne gouvernance publique.

Reconnaissons que ce n’est d’ailleurs pas seulement une obligation pour le pouvoir politique mais que cela découle aussi dans une certaine mesure d’un souci réel de nos gouvernants d’entendre la population.

Par exemple, avant la naissance de la Région bruxelloise, il n’existait pas d’enquêtes publiques en matière urbanistique, ni par conséquent les (mal nommées) commissions de concertation qui nous sont devenues familières : tout ceci est né sous la pression des associations d’habitants ainsi que d’une prise de conscience du monde politique que cela répondait à une nécessité. On pourrait citer encore beaucoup d’autres exemples, comme le droit de pétition que le Parlement bruxellois est sur le point d’organiser, ou l’interpellation citoyenne devant un Conseil Communal. Le problème est venu de ce que les habitants se sont emparés de ces instruments, souvent à bon escient mais pas toujours, et ont parfois exercé des recours contre les décisions. Ce que voyant, le pouvoir politique s’est énervé, surtout quand les recours le concernaient ! De là une tendance qui ne cesse d’augmenter de modifier la législation en vue d’empêcher ou de réduire l’action citoyenne, que ce soit au niveau de la consultation ou à celui du recours.

C’est ainsi que la CMRS (Commission Royale des Monuments et des Sites), qui avait le droit d’émettre dans certaines matières des avis contraignants, c’est-à-dire qui devaient être respectés (pouvoir peut-être discutable car accordé à une instance juridiquement non responsable) a perdu ce pouvoir ; dans certaines matières, elle n’émet plus que de simples avis dont le pouvoir décisionnel peut s’écarter.

Autre exemple : le CoBAT (Code Bruxellois d’Aménagement du Territoire) pour lequel le Gouvernement bruxellois a adopté un projet de réforme qui est maintenant en discussion au Parlement. Plusieurs dispositions du projet tendent clairement à restreindre la participation du public alors qu’elle est garantie par la Convention d’Aarhus et par des Directives européennes. C’est ainsi que quand une étude d’incidences est nécessaire à cause de l’importance du projet, on supprime l’enquête publique sur le cahier des charges. Avec cette modification, le cahier des charges du projet Drôhme (à l’hippodrome de Boitsfort) n’aurait pas dû être mis à l’enquête publique ! Plus globalement, il suffit de lire les commentaires qui sont consacrés à ce CoBAT mofifié, dans le n° 280 de janvier – février 2016 de Bruxelles en Mouvements de l’asbl Inter- Environnement Bruxelles, pour comprendre que le Gouvernement bruxellois préfère dérouler le tapis rouge aux promoteurs que créer les conditions d’un dialogue sur l’avenir de la Région avec les habitants.

A la vérité, l’équilibre est difficile à trouver entre d’une part le droit pour le public de s’exprimer et de contester les décisions prises par l’autorité, et d’autre part le pouvoir et le devoir de décider par ceux qui en sont investis.

Revenons au façadisme de participation en nous plaçant au simple niveau de la consultation du public. Que voit-on ?

  • Une technicité et une lourdeur administrative souvent indigestes provoquant une méconnaissance et un dégoût de la chose urbanistique. Les citoyens se sentent démunis devant la technicité et l’ampleur des dossiers mis à l’enquête.
  • La tenue d’enquêtes publiques partiellement pendant les vacances, soit à des moments où il y a moins d’habitants présents et donc moins de risque de contestations.
  • Le constat désagréable que souvent la décision est déjà prise avant l’enquête publique. Certes, quand on en est à ce stade, tout un travail a été réalisé ; le demandeur de permis s’est fort investi et son projet a été discuté avec des fonctionnaires communaux. Tant qu’on ne consultera pas le public en amont, on ne pourra pas faire grand’ chose de plus que d’apporter ci et là une retouche. Et le public aura le sentiment– à juste titre – qu’on ne l’interroge que pour la forme.
  • L’abus de demandes de dérogations. Quasi systématiquement, le secteur privé demande des dérogations outrancières avec pour objectif la recherche de profit aux dépens de l’intérêt général.
  • La difficulté à accéder à certaines données. Malgré l’ampleur de certains dossiers mis à l’enquête, l’information nécessaire à la bonne compréhension des enjeux ne s’y trouve pas
  • nécessairement incluse. La loi prévoit la possibilité pour les citoyens d’avoir accès à des compléments d’information, mais cette documentation est parfois très difficile à obtenir.
  • Des rapports d’incidences ou des études d’incidences sont parfois obligatoires, selon l’importance des projets urbanistiques en jeu, mais : Des demandeurs tentent d’éviter de devoir réaliser une évaluation appropriée des incidences. Pour contourner l’obligation, des projets sont adaptés ou « saucissonnés ». Par ex. demander la construction de deux petits parkings plutôt que d’un grand pour échapper à l’obligation. La loi n’est parfois pas très claire et est donc interprétée de différentes manières.
  • Les études d’incidences sont-elles réalisées de façon indépendante ? En principe oui , mais quand on sait qu’elles sont payées par les demandeurs de projets, on peut se poser des questions. D’autant plus que le nombre de bureaux d’études agréés est limité et que ce sont donc souvent les mêmes qui sont choisis.
  • Que fait-on des études d’incidences ? Il faut tout d’abord savoir que l’autorité qui décide n’est pas liée par les conclusions d’une étude ou d’un rapport. En outre, on constate que même si les dossiers sont souvent analysés objectivement et en profondeur, les conclusions se résument parfois (est-ce intentionnel ?) en des recommandations qui laissent la porte ouverte à des décisions qui peuvent aller à l’encontre de ce qui est recommandé.
  • Contester une décision : le parcours du combattant. En cas de désaccord avec une décision,les citoyens ont la possibilité d’adresser un recours. Mais les citoyens sont souvent perdus dans le dédale juridique et procédural. Ce sont souvent des bénévoles qui n’ont guère de moyens financiers ni de temps et ils doivent lutter contre des professionnels. David contre Goliath…
  • Pressions partisanes Les citoyens sont parfois bien surpris de constater que le jeu démocratique normal est faussé par des décisions prises au niveau des partis au pouvoir : « tu me laisses faire ceci et en échange je ne m’opposerai pas à ce que tu fasses cela ! » Où est l’intérêt général dans de tels marchandages ?
  • Le contrôle des décisions L’administration manque de moyens pour vérifier le respect de la législation et des décisions prises ; les petits malins en profitent !

L’importance de l’action citoyenne

Tout ceci montre l’importance d’un contre-pouvoir indépendant, politiquement et économiquement. Le mot « pouvoir » doit cependant être bien compris : sauf à s’engager dans la voie de la démocratie directe, les habitants ne possèdent pas de pouvoir décisionnel ; ils ne peuvent qu’être attentifs à la manière dont se construit leur ville, à attirer l’attention sur le respect de la législation urbanistique et la protection de l’environnement ; ils doivent dénoncer la mainmise des promoteurs immobiliers quand ceux-ci ne sont guidés que par leur intérêt personnel ; la mission des habitants est de penser la ville dans la perspective du long terme (ce que le pouvoir politique a bien de la peine à faire tant il est obnubilé par les prochaines élections et tant il est soumis au diktat des partis). Le pouvoir démocratique existerait-il sans la critique du pouvoir ? C’est le rôle des associations d’habitants de soutenir l’action citoyenne par ce qu’on appelle l’éducation permanente. Il s’agit d’un travail d’accompagnement de longue haleine, réalisé avec de bien maigres moyens et le plus souvent par des bénévoles ; il se révèle parfois bien difficile tant les matières deviennent techniques et tant il est malaisé d’avoir une vue transversale des problèmes. C’est pourtant le rôle de l’ACQU !

18 janvier 2017